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Georgios Chatzoudis | 18.08.2015 | 1079 Aufrufe | Interviews

"Entwicklungspolitik war und ist ein umkämpftes Feld"

Interview mit Bettina Fettich-Biernath über ihr laufendes Dissertationsprojekt

Entwicklungspolitik wird in der Politikwissenschaft auch als Außenpolitik mit anderen Mitteln begriffen. Doch nach welchen Kriterien bemisst sich diese besondere Form der Außenpolitik? Die Historikerin Bettina Fettich-Biernath von der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg (FAU) befasst sich in ihrem laufenden Dissertationsprojekt genau mit dieser Frage. Sie kann dabei auf Quellen der Bonner Ministerialbürokratie sowie der bundesdeutschen Auslandsvertretungen zurückgreifen. Wir haben Sie zu Ihrem Thema: "Deutschland gibt: Zivile und militärische Entwicklungshilfe der Bundesrepublik an Afrika südlich der Sahara von 1956 bis 1974" um ein Interview gebeten.

Bettina Fettich-Biernath von der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg (FAU)

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Meine Dissertation fragt nach den Anfängen der bundesdeutschen Entwicklungshilfe

L.I.S.A.: Frau Fettich-Biernath, Sie forschen zurzeit über die Entwicklungshilfe der Bundesrepublik an Afrika. Dabei konzentrieren Sie sich auf das subsaharische Afrika und die Zeitspanne zwischen 1956 und 1974. Aus welchen Gründen haben Sie diese räumliche und zeitliche Eingrenzung vorgenommen?

Fettich-Biernath: Der Start bundesdeutscher Entwicklungshilfe lässt sich unterschiedlich datieren. Aufgrund meiner Fragestellung nach ihren Bedeutungen in auswärtigen Beziehungen habe ich den Ansatzpunkt 1956 gewählt. In diesem Jahr wurde ein sogenannter Entwicklungsfonds im Haushalt des Auswärtigen Amts eingesetzt. Die 50 Millionen DM zur „Festigung der Beziehungen der Bundesrepublik zu den Entwicklungsländern“ waren als bewusstes Zeichen gedacht, die Position des Auswärtigen Amts zu stärken. Entwicklungshilfe sollte demnach nicht Außenhandelsförderung, sondern Gestaltungselement auswärtiger Beziehungen sein.

Ausschlaggebend für die zeitliche und räumliche Eingrenzung ist auch, „zivile“ und „militärische“ Projekte in den Blick zu nehmen. Unter dem Label Ausrüstungshilfe wollte Bonn Unterstützung für Polizei- und Militäreinheiten der sogenannten Entwicklungsländer leisten. Ab 1960 nahm diese Hilfsform konzeptionell Gestalt an; ihre Vorläufe habe ich im Sudan bis ins Jahr 1957 zurückverfolgt. Bis dato liegen erst wenige Aufsätze vor, die sich über die Quellen der beteiligten Bundesressorts mit diesen Maßnahmen auseinandersetzen. Meine Dissertation fragt daher nach ihren Anfängen. Mir ist es zudem wichtig, die Regierung Brandt in den Untersuchungszeitraum einzubeziehen. Die SPD-Bundestagsfraktion attackierte die Hilfsform im Zuge der sogenannten Nahost-Krise Mitte der 1960er Jahre heftig. Danach konnte die Exekutive nicht mehr weitgehend unbehelligt über diese Hilfsform verfügen. Wie also gingen die Große Koalition und schließlich die sozial-liberale Koalition mit ihr um?  

Der regionale Fokus ergibt sich aus der Frage, für welche Staaten die Bundesregierungen mehrere Hilfsformen vorsahen. In der ersten Hälfte der 1960er Jahre traf das insbesondere auf „Afrika südlich der Sahara“ zu. Die Lieferung eines Feldlazaretts an Jordanien oder die Ausstattung einer Militär-Musikkapelle in Bolivien konnte quantitativ nicht mithalten mit den Vorhaben in Afrika, insbesondere nicht mit der ersten schriftlichen Regierungsvereinbarung über Ausrüstungshilfe vom Dezember 1961. Sie wurde mit dem als „Brücke“ verstandenen Sudan zur Unterstützung seiner Streitkräfte abgeschlossen. Daneben erhielten Äthiopien, Guinea, Somalia und Tanganjika/Tansania die umfangreichsten Zusagen über Bonner Ausrüstungshilfe. Außerhalb Afrikas finden sich zu dieser Zeit durchaus weitere Empfänger; die Maßnahmen für Israel, die Türkei und Griechenland wurden jedoch einem anderen Begründungszusammenhang zugeordnet.

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"Allein auf Regierungsebene waren zahlreiche Akteure involviert"

L.I.S.A.: Um welche Akteure der Entwicklungshilfe geht es in Ihrer Arbeit - gouvernementale und/oder auch nicht-gouvernementale? Was hat Sie zu Ihrer Auswahl bewogen?

Fettich-Biernath: Entwicklungspolitik war und ist ein breites, umkämpftes Feld. Allein auf Regierungsebene waren zahlreiche Akteure involviert. In meinem Forschungszusammenhang interessiere ich mich besonders für staatliche Entscheidungsprozesse und Bedeutungszuschreibungen. Ist es beispielsweise nur als rhetorische Floskel einzustufen, dass Ausrüstungshilfe öffentlich als Form der Entwicklungshilfe dargestellt wurde? In den Fokus meiner Studie rücke ich daher die Bonner Ministerialbürokratie und die bundesdeutschen Auslandsvertretungen. Das schließt ein, mit wem sie aus internationalen Einrichtungen, der Wirtschaft, den Bundesländern usw. in Verbindung standen. Daneben setze ich mich mit der Bundeswehr und dem Bundeskriminalamt als denjenigen Institutionen auseinander, die zur Unterstützung von Polizei und Militär für Ausbildungsvorhaben in der Bundesrepublik zuständig waren und Experten oder Beratergruppen entsandten.

"Von äthiopischer Seite ständig auf Polizeihilfe angesprochen worden"

L.I.S.A.: Ihre Untersuchung bezieht sich sowohl auf die zivile als auch die militärische Entwicklungshilfe. Welche hatte den Vorrang? Wie verteilten sich zivile und militärische Entwicklungsmaßnahmen?

Fettich-Biernath: Nimmt man die gesamte bilaterale Hilfe der Bundesrepublik in den Blick, liegen die Maßnahmen für Polizei und Militär weit abgeschlagen zurück. Bleibt man beim quantitativen Vergleich und fragt nach einzelnen Empfängern, ergibt sich ein anderes Bild. Zwar bestand der Anspruch, dass „zivile“ Unterstützung deutlich umfangreicher ausfallen sollte. Die Ressorts waren aber skeptisch, für welche Kreditsummen Projekte gemäß Bonner Richtlinien vorgewiesen werden könnten. Sie wollten daher in Afrika zuerst vor allem auf sogenannte Technische Hilfe setzen. Dass deren Beträge deutlich geringer waren als die der Kapitalhilfe, beeinflusste die Relationen. In diesem Kontext ist es umso bemerkenswerter, dass die Hauptempfänger Bonner Ausrüstungshilfe auch vergleichsweise hohe Kapitalhilfezusagen erhielten. Der Sudan sticht dabei deutlich heraus: Bis 1962 wurden ihm „zivile“ und „militärische“ Unterstützung von je über 100 Millionen DM zugedacht.  

Die Entscheidung über Prioritäten lag nicht bei der Bundesregierung allein. So stellte 1964 die Bonner Delegation bei Verhandlungen über eine erste Kapitalhilfe in Addis Abeba fest, von äthiopischer Seite ständig auf Polizeihilfe angesprochen zu werden, und musste darauf reagieren. Die Polizeihilfe führt deutlich vor Augen, wie schwammig eine Trennlinie zwischen „zivil“ und „militärisch“ gezogen wurde. Das zeigt sich schon darin, dass sie aus unterschiedlichen Töpfen finanziert wurde, und auch die Bundeswehr Projekte für nominelle Polizeieinheiten durchführte. Den Beteiligten war diese Spannung durchaus bewusst: Konnte das Modell der Bundesrepublik auf andere Staaten übertragen werden? Wurde im Empfängerland zwischen Polizei und Militär unterschieden, und bedeutete Polizei, dass diese Einheiten ausschließlich Aufgaben im Inneren wahrnahmen? Bei zwischen- und innerstaatlichen Konflikten wie Somalia-Äthiopien oder Äthiopien-Eritrea hatten solche Fragen besondere Sprengkraft.

"Konkurrenz bedeutete noch keine Absage an Koordination"

L.I.S.A.: Nach welchen Kriterien wurde Entwicklungshilfe vergeben? Und mit welchen anderen Akteuren der Entwicklungshilfe konkurrierte man damals?

Fettich-Biernath: Die Konkurrenz war riesig – nicht nur gegenüber dem ideologisch antagonistischen Block. In den Bundesministerien wähnte man sich einerseits im Vorteil gegenüber Kolonialmächten und den USA. Über den Eindruck, in der „Dritten Welt“ unbelastet zu sein, legitimierte Bonn sein Engagement. Andererseits sahen die Ressorts die Bundesrepublik insbesondere mit Blick auf ihre Wirtschaft deutlich im Nachteil. Konkurrenz bedeutete jedoch keine Absage an Koordination. Zwar sind von Seiten der Bundesregierungen während der 1960er Jahre eher Lippenbekenntnisse zur Zusammenarbeit mit anderen „Gebern“ zu beobachten, aber es finden sich durchaus kooperative Momente. So analysiere ich, welche Faktoren dazu beitrugen, gemeinsame Entwicklungsprojekte von Ost und West zu überlegen, und inwieweit diese Idee umgesetzt wurde.  

Bei den Entscheidungskriterien ist danach zu differenzieren, ob es um geographische Schwerpunkte, um sektorale Prioritäten in einem Empfängerland oder um konkrete Projekte ging. Wenn Anfang der 1960er Jahre ein Staat wegen seiner Rolle im Kontext des Kalten Krieges und zur Verbesserung der Lebensbedingungen vor Ort Beachtung fand, bedeutete dies nicht, dass alle seine Anträge in Bonn automatisch durchgewunken worden wären. Vielmehr legten die interministeriellen Ausschüsse Wert auf Gutachten von entsandten Experten und der Kreditanstalt für Wiederaufbau. Im Laufe der 1960er Jahre zeigt sich das Bemühen insbesondere des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ), Kriterien zu objektivieren und in Zahlen operationalisierbar zu machen. Hierin sehe ich einen wichtigen Unterschied zwischen „ziviler“ und „militärischer“ Entwicklungshilfe. Bei letzterer wurde eine hauptsächlich politisch-strategische Argumentation akzeptiert, auch wenn ich zunehmend Anlehnungen an die Begründungen „ziviler“ Projekte feststelle.

"Der Kalte Krieg dominierte keineswegs Bonner Entwicklungshilfe"

L.I.S.A.: Entwicklungshilfe, insbesondere gouvernementale, wird in den Politikwissenschaften auch als "verdeckte Außenpolitik" bezeichnet. Bestätigen Ihre Untersuchungen diese Ansicht? Welche Rolle spielte der Kalte Krieg, der in dem von Ihnen untersuchten Zeitraum heißere und kühlere Phasen hatte?

Fettich-Biernath: Das betrifft die zentrale Frage meiner Dissertation, die ich mit einer kulturhistorischen Perspektive beantworten möchte. Das gängige Narrativ spricht von einer „Instrumentalisierung“ der Entwicklungspolitik/-kooperation durch außenpolitische Erwägungen. Bis zur ersten sozial-liberalen Koalition habe demnach der Bonner Alleinvertretungsanspruch Entscheidungen gelenkt, bis zum Ende des Kalten Krieges der Ost-West-Gegensatz generell. Mit meiner Dissertation möchte ich dazu beitragen, dieses Narrativ aufzubrechen, denn von Instrumentalisierung zu sprechen, impliziert ein objektiv Richtiges. Ich plädiere dafür, den Aushandlungsprozess um ein unabhängiges Politikfeld zu analysieren, und zeitgenössische Kritikpunkte wie „Kompetenzzersplitterung“ oder „Gießkannenprinzip“, sprich weltweite Vergabepraxis, einzubetten. Ich finde es wichtig zu beachten, dass die Bundesministerien nicht monolithisch und nicht ausschließlich eine Perspektive vertraten. Walter Scheel beispielsweise, der erste Minister des 1961 gegründeten BMZ, plädierte im Rahmen der deutschlandpolitischen Krise 1965 dafür, Entwicklungshilfe auf „Freunde“ zu beschränken. Damit argumentierte er zum einen für eine Zuschreibung außenpolitisch-kurzfristig und entwicklungspolitisch-langfristig, zum anderen nutzte er die Lage, deutschland- und ostpolitische Positionen der FDP zu vertreten.  

Ich komme zu dem Ergebnis, dass Entwicklungspolitik in der Bundesrepublik von den ersten Erwägungen an als etwas anderes als Außenpolitik verstanden wurde, aber zugleich als Bestandteil auswärtiger Beziehungen. Auf deren Qualität schien Entwicklungshilfe Einfluss zu nehmen. Wie diese Vorstellung zustande kam, wie mit ihr umgegangen wurde und was unter die besagten Begriffe gefasst wurde, schildere ich in meiner Studie.  

Der Kalte Krieg dominierte keineswegs Bonner Entwicklungshilfe. Ein Beispiel: Als im Jahr 1964 in Somalia eine aus bundesdeutscher Kredithilfe finanzierte Straße ausgebessert werden sollte, lautete die Erklärung, dass die Straßenschäden auch der starken Benutzung wegen nahe gelegener Projekte der UdSSR geschuldet waren. Als Argument gegen eine Reparatur wurde dieser Umstand nicht genutzt. Damit ist nicht gemeint, dass dem Ost-West-Konflikt und der deutsch-deutschen Konkurrenz keinerlei Bedeutung zugeschrieben worden sei. In Parlament und Bundesressorts war es aber Konsens, dass eine Aufgabe namens Entwicklung auch unabhängig davon geschultert werden müsste. Bedürftigkeit der „Entwicklungsländer“ sei es, die zur Annahme von Hilfsangeboten aus Ost und West bewege; der wahrgenommene Nachholbedarf löse sich nicht in Luft auf, würde der Kalte Krieg nicht existieren. Die Priorisierung von Ost-West- oder Nord-Süd-Konflikt und die Frage, wie beide zusammenhingen, beschäftigte bundesrepublikanische Vertreter kontinuierlich. Bezeichnend ist der Aufsatz eines BMZ-Ministerialdirektors aus dem Jahr 1966. Darin nannte er zwei Bedrohungen für die Menschheit: Atombombe und Bevölkerungsexplosion.

Bettina Fettich-Biernath hat die Fragen der L.I.S.A.Redaktion schriftlich beantwortet.

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