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Georgios Chatzoudis | 30.08.2016 | 615 Aufrufe | Interviews

Die Entwicklungspolitik des "Scheel-Ministeriums"

Interview mit Bettina Fettich-Biernath über Walter Scheel in seinem ersten Ministeramt

Die Gründung eines Ministeriums für Entwicklungspolitik hatte in seiner Entstehungsgeschichte weniger mit der Unterstützung von hilfsbedürftigen Ländern zu tun als mit dem Schmieden einer Regierungskoalition. Der jüngst verstorbene Walter Scheel von der FDP musste unter Bundeskanzler Konrad Adenauer von der Union mit einem Minsterposten versorgt werden. Wie aus dieser Logik ein neues Ressort entstehen konnte, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ), und welchen Stempel ihm Walter Scheel als sein erster Chef aufgedrückt hat, dazu haben wir der Historikerin Bettina Fettich-Biernath von der Universität Erlangen-Nürnberg unsere Fragen gestellt. Sie hat im Rahmen ihres Dissertationsprojekt die Geschichte der zivilen und militärischen Entwicklungshilfe der Bundesrepublik an Afrika von 1956 bis 1974 untersucht.

Nord-Süd vor Ost-West? Scheel während eines Empfangs für eine Delegation aus Gabun, Mai 1962.

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"Fünf Jahre an der Spitze des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit"

L.I.S.A.: Frau Fettich-Biernath, Sie haben sich im Laufe Ihres nun fast abgeschlossenen Dissertationsprojekts mit der Entwicklungspolitik der Bundesrepublik in Afrika bis 1974 beschäftigt. Wir haben darüber bei L.I.S.A. vor gut einem Jahr mit Ihnen ein Interview geführt. In der letzten Woche ist der frühere Bundespräsident Walter Scheel gestorben. Woran sich heute die wenigsten erinnern: Walter Scheel war von 1961 - 1966 erster Minister für wirtschaftliche Zusammenarbeit, also innerhalb des Zeitraums, den Sie in Ihrer Arbeit untersucht haben. Bevor wir auf seine Tätigkeit als Entwicklungshilfeminister eingehen, spielte diese Funktion in den von Ihnen wahrgenommenen Nachrufen eine Rolle?

Fettich-Biernath: Alle legten großen Wert darauf, ein ausgewogenes und reflektiertes Bild von Walter Scheel zu zeichnen. Thematisch konzentrierte sich die Auseinandersetzung mit seiner Biografie während der letzten Tage auf Scheel als einer der Väter der Neuen Ostpolitik, als überzeugter Europäer und Liberaler, als Kanzlermacher und volksnaher Bundespräsident. Was die fünf Jahre an der Spitze des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) betrifft, fand durchaus Beachtung, dass mit Walter Scheel nun der letzte Politiker gestorben ist, der unter Bundeskanzler Konrad Adenauer als Minister gearbeitet hatte. Die gesichteten Nachrufe beschränken sich aber auf die Eckdaten dieser ersten Station, die Scheels Karriere in Bundeskabinetten einläutete. Das BMZ selbst reagierte vergleichsweise spät in den sozialen Medien – und mit einem dennoch eher allgemein gehaltenen Statement.

Generell fällt auf, dass die Nachrufe Walter Scheel als vielschichtige Persönlichkeit schildern, bei der Schubladen-Charakterisierungen nicht tragen. Das zeigt sich allein am Volkslied „Hoch auf dem gelben Wagen“, das Scheel 1973 als Bundesaußenminister aufnahm. Kein audiovisueller Nachruf ließ es sich nehmen, dessen Klänge einzuspielen. Zugleich problematisieren die Berichte, dass die Erinnerung an „Mister Bundesrepublik“ auf solche publikumswirksamen Auftritte reduziert werden könnte. Ein Sowohl als auch seiner Person gibt den Spannungsbogen vor: Frohnatur, Bonvivant, Lebemann, Hasardeur einerseits; Machtpolitiker, Stratege, begnadeter Redner, Verhandlungsmeister andererseits. Es ist bezeichnend, dass die FAZ, ZEIT online oder auch die Berliner Zeitung für ihre Porträts denselben Titel wählten: „Der Unterschätzte“.

Portraitfoto Walter Scheels, 4. Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland von 1974 bis 1979, aufgenommen 1974. Scheel wurde am 15. Mai 1974 zum Bundespräsidenten gewählt, seine Amtszeit begann am 1. Juli.

"Den Nord-Süd-Konflikt unabhängig vom Ost-West-Gegensatz denken"

L.I.S.A.: Wie wurde Walter Scheel nach der Bundestagswahl 1961 Minister des neu gegründeten Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit? Was war seine entwicklungspolitische Agenda?

Fettich-Biernath: Bei der Bundestagswahl 1961 lag die Gründung eines Bundesministeriums für das Aufgabenspektrum Entwicklung schon länger in der Luft. Der Zeitpunkt jedoch war fraglos der „Koalitionsarithmetik“ geschuldet: FDP-Mann Walter Scheel musste mit einem Ministerposten versorgt werden. Unter anderem standen Ressorts für Europa-, Außenhandels- oder eben Entwicklungspolitik zur Diskussion. Keines davon existierte im Herbst 1961, aber alle passten zum Lebenslauf des Ministerkandidaten. Rolf Lahr, Staatssekretär im Auswärtigen Amt, schrieb während der Koalitionsverhandlungen in einem privaten Brief, der Neue lasse es „nicht an Findigkeit fehlen, wie auch immer in die Außenpolitik einzudringen“. Bereits Ende der 1950er Jahre soll Scheel während einer Zugfahrt mit Willy Weyer, dem damaligen FDP-Landesvorsitzenden in Nordrhein-Westfalen, ein „Ministerium für Entwicklungshilfe“ skizziert haben. Allerdings hat er selbst diese Anekdote weder explizit bestätigt noch dementiert.  

Vor dem Hintergrund des Koalitionskrimis 1961 und den situativen Herausforderungen bei der Gründung des BMZ würde ich daher nicht von einer fertigen Agenda Scheels sprechen. Die Richtung gab er jedoch definitiv vor, da er darauf drängte, den Nord-Süd-Konflikt unabhängig vom Ost-West-Gegensatz zu denken. Bei einer Rede schon Ende Oktober 1960 hatte sich Scheel Forderungen angeschlossen, Entwicklungspolitik „als die wirklich zentrale Aufgabe der Welt für die nächsten 50 Jahre“ zu verstehen. Trotzdem hielt sich über Jahrzehnte die Behauptung, er habe sich das BMZ gewünscht, weil es viele Reisen und wenig Aktenstudium versprach. Hier sind wir wieder beim ersten Teil seines Images, wie es uns auch in den Erinnerungen des Bundestagspräsidenten Eugen Gerstenmaier begegnet. Darin heißt es distanziert: „Walter Scheel war während seiner fröhlichen politischen Laufbahn auch einmal Entwicklungshilfe-Minister gewesen“.  

Es ist wichtig zu beachten, dass die Unterstellung mangelnden Fleißes von Erich Mende in Umlauf gebracht wurde, und zwar lange nachdem Scheel ihn als FDP-Bundesvorsitzenden abgelöst hatte. Um ihre Beziehung war es schließlich nicht zum Besten bestellt. Meine Forschung bestätigt, was die Wochenzeitung ZEIT anlässlich Scheels Amtsantritt vermutete: „Zum Reiseminister in Sachen Entwicklungshilfe will er sich unter keinen Umständen degradieren lassen.“

Treffsicher: Scheel in einer Ausstellung der Bayerischen Landesvertretung in Bonn, Dezember 1963.

"Andere Ressorts echauffierten sich regelmäßig über Scheels Selbstmarketing"

L.I.S.A.: Mit welchen Widerständen war Walter Scheel in seinem Amt als Entwicklungshilfeminister konfrontiert?

Fettich-Biernath: Mit der Gründung des BMZ vor 55 Jahren blieb dem Auswärtigen Amt erspart, was es noch mehr fürchtete: ein Ressort für Europäische Zusammenarbeit. Am vehementesten trat Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard gegen ein Ministerium für Entwicklungshilfe ein. Für das neue Ressort verbreitete Scheel daher demonstrativ bescheidene Pläne, „Koordinierung“ lautete das Zauberwort. Trotzdem legte es sein BMZ sogleich darauf an, die Federführung für die staatliche Entwicklungshilfe zu erhalten. In der Folge zogen die unterschiedlichen Ressorts zwar inhaltlich oft an einem Strang. So waren Auswärtiges Amt, Bundeswirtschaftsministerium und BMZ überzeugt, dass es langfristig beachtlicher Entwicklungshilfe-Etats im Bundeshaushalt bedürfe. Zugleich trugen sie aber auf Leitungsebene mehrere institutionelle Konflikte aus. Mal lautstark, mal lautlos versuchte das „Scheel-Ministerium“, wie es von anderen gerne genannt wurde, sich in der Riege der etablierten Bundesministerien zu positionieren.  

Es gehörte zu den ersten Schreckmomenten des Auswärtigen Amts, dass Bundespräsident Heinrich Lübke während seiner Afrika-Reise 1962 lieber von Walter Scheel als dem Außenminister begleitet werden wollte. Neben öffentlichen Positionierungen – andere Ressorts echauffierten sich regelmäßig über Scheels Selbstmarketing – machte das BMZ kontinuierlich von unspektakulären Verfahrensrichtlinien und Formalien Gebrauch. Wenige Monate nach seiner Gründung nutzte es das gemeinsame Anliegen, Projekte der Technischen Hilfe beschleunigt umzusetzen, indem es mit einer Studie anschaulich den eigenen Kompetenzgewinn als ideale Lösung präsentierte. Ein weiterer Trick waren umfangreiche Stellenpläne, ein anderer die Einberufung interministerieller Unterausschüsse. Das BMZ konstituierte sie unter eigenem Vorsitz und schuf entsprechende Haushaltsabsätze. Auf diese Weise trennte es Aufgaben wie „Bildungs- und Sozialhilfe“ vom Hilfsinstrument der Technischen Hilfe, die bis 1964 in die Hauptverantwortung des Auswärtigen Amts fiel.  

Scheels BMZ war also nie um eine Idee verlegen, um seine Existenz dauerhaft zu legitimieren. Zahlreichen Mitarbeitern war das System bestens vertraut. Staatssekretär Friedrich Karl Vialon hatte zuletzt einer Abteilung im Bundeskanzleramt vorgestanden. Einer der ersten Abteilungsleiter im BMZ, Horst Dumke, war maßgeblich daran beteiligt gewesen, die Verwaltung der Entwicklungshilfe im Auswärtigen Amt aufzubauen. Der Bundespräsident beglückwünschte Scheel persönlich zu dieser Personalentscheidung. 

Optisch am Rand, politisch mittendrin: Scheel begleitet Bundespräsident Heinrich Lübke in Kamerun, März 1966.

"Den Begriff Entwicklungspolitik etablierte er als Gegensatz zu dem der Entwicklungshilfe"

L.I.S.A.: Welche Wegmarken hat Walter Scheel in der Entwicklungshilfe dauerhaft gelegt? Welche konkreten Projekte oder Ergebnisse wären hier festzuhalten?

Fettich-Biernath: Organisatorisch und konzeptionell wurden in seiner Amtszeit mehrere Weichen gestellt. Das BMZ wird immer eng mit dem Namen Walter Scheel verknüpft sein, und zwar nicht nur, weil er Anlass für dessen Gründung bot. Fünf Jahre hielt Scheel an diesem Amt fest. Als er 1966 zurücktrat und seine Partei die Koalition mit der CDU/CSU aufkündigte, war das „Ministerium Scheel“ so aufgestellt, dass es ohne den Mann hinter dem Spitznamen fortbestand.  

Dieser hatte maßgeblich beeinflusst, wie Bonn über die „Dritte Welt“ und die westdeutschen Beziehungen zum globalen Süden dachte. Die bereits gängigen Vergleiche über historische Industrialisierungsprozesse und internationale Solidarität zum Ausgleich zwischen Arm und Reich fasste Scheel öffentlich in die Formel der „weltweiten Sozialpolitik“. Den Begriff Entwicklungspolitik etablierte er als Gegensatz zu dem der Entwicklungshilfe, um eine größere Systematisierung auszudrücken. Während seiner Amtszeit entwickelte sich das „Gießkannenprinzip“ zum Unwort, mit dem eine zu breite Streuung der Entwicklungsgelder über den Globus angekreidet wurde.  

Eine weitere Überlegung ist uns heute besonders vertraut: Inwiefern gehört Entwicklungszusammenarbeit zur Sicherheitspolitik? Als solche bewarb sie Scheel ausdrücklich. Allerdings darf man nicht bei der Überschneidung der Begriffe stehen bleiben. Ich zeige in meiner Dissertation auf, dass die aktuellen Trends eher auf die sogenannte Ausrüstungs- und Ausbildungshilfe an Militär und Polizei von Entwicklungsländern zurückgehen, die die Bundesregierung 1960 als Hilfsinstrument einführte.  

Wie wir heute überhaupt staatliche Entwicklungspolitik denken, hat seine Ursprünge in den 1950er und 1960er Jahren. Der Diskurs um die Trennung von Außen- und Entwicklungspolitik setzte bereits mit dem ersten „Entwicklungsfonds“ im Haushalt des Auswärtigen Amts 1956 ein. Bis dato wurde übersehen, wie wichtig die interministeriellen Regelungen für die Ausdifferenzierung der Definitionen und Politikfelder waren. Denn nicht erst seit Gründung des BMZ sollte Entwicklungshilfe nach dem Nutzen für die „Empfänger“ statt nach Vorteilen des „Gebers“ bewertet werden. Jedoch wurde das neue Ressort zum gewichtigen Akteur, der seine Identität an diese Forderung knüpfte.

Größen unter sich: Walter Scheel, Willy Brandt, Helmut Schmidt und Hans-Dietrich Genscher bei einer Wahlparty im Bundeskanzleramt, Oktober 1980.

"Als BMZ-Minister stellte Walter Scheel die Hallstein-Doktrin immer wieder in Frage"

L.I.S.A.: Walter Scheel wurde wenige Monate nach dem Mauerbau Minister des BMZ. Welche Bedeutung hatte während seiner Amtszeit der Kalte Krieg?

Fettich-Biernath: Auch in der ersten Hälfte der 1960er Jahre war der Kalte Krieg ein Faktor von vielen. Die Bonner Ministerialbürokratie bewertete Dekolonisation, regionale Auseinandersetzungen und Anfragen nach Entwicklungshilfe keineswegs ausschließlich im Hinblick auf den Ost-West-Konflikt. Um über Projekte zu entscheiden, fand sie die Beziehungen zum jeweiligen Entwicklungsland und entwicklungspolitisch konnotierte Vergaberichtlinien mindestens so relevant; die internationalen Bemühungen, Entwicklungsanstrengungen aufeinander abzustimmen, sind ebenfalls nicht zu unterschätzen. Zudem bestand „der Osten“ für die Bundesregierungen nicht hauptsächlich aus der DDR. Bis 1964 drehte es sich gerade in ihrer Afrika-Politik stärker um Rivalitäten mit der Sowjetunion, Jugoslawien, der Tschechoslowakei und der Volksrepublik China – ohne deren Präsenz generell abzulehnen. Das Postulat, Bonn habe seine Entwicklungspolitik der Deutschlandpolitik unterworfen, ist in dieser Absolutheit unzutreffend.  

Bereits als BMZ-Minister stellte Walter Scheel die Hallstein-Doktrin immer wieder in Frage. Daher griff er zu, als 1965 in den Krisen um Bonner Waffenlieferungen an Israel und die Einladung des DDR-Staatsratsvorsitzenden Walter Ulbricht nach Kairo öffentlich über die Sinnhaftigkeit der deutschlandpolitischen Maximen gestritten wurde. Zugleich war sowohl dem Auswärtigen Amt als auch dem BMZ bewusst, dass die Konkurrenz zur DDR zu den griffigsten Argumenten gehörte, um hohe Haushaltsmittel zugunsten der „Dritten Welt“ zu rechtfertigen – welche Rolle auch immer Ost-Berlin im entwicklungspolitischen Alltag der Bundesrepublik (nicht) spielte.  

Dass lange eine völlige deutschlandpolitische Instrumentalisierung der westdeutschen „Dritte Welt“-Politik angenommen wurde, verstellte den Blick auf die frühen 1960er Jahre. Die Ironie dabei: Es war Walter Scheel, der das BMZ in Abgrenzung zu anderen Politikfeldern auf den Weg gebracht und damit eine normative Sichtweise auf richtige Entwicklungspolitik angestoßen hatte. In der Rückschau erschien er dann selbst nur noch als halber Entwicklungspolitiker. „Historische Erinnerung ist bisweilen höchst ungerecht“, fand das Deutschlandradio in seinem Nachruf und bezog sich dabei auf das Lied über den gelben Wagen. Für Walter Scheels Tätigkeit als BMZ-Minister wäre es eine ebenfalls trefflich formulierte Beobachtung.

Bettina Fettich-Biernath, Doktorandin am Lehrstuhl für Neueste Geschichte und Zeitgeschichte an der Universität Erlangen-Nürnberg

Bettina Fettich-Biernath hat die Fragen der L.I.S.A.Redakion schriftlich beantwortet.

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